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江苏省镇江市人民政府办公室


关于转发《镇江市培育工业规模企业实施办法 》的通知

镇政办发〔2004〕号


各辖市、区人民政府，镇江新区管委会，市各委办局，各直属单位、企事业单位：
根据市委、市政府《关于加快培育工业规模企业的若干意见》（镇发〔2004〕49号）的精神，市经贸委、市工业规模企业培育工作领导小组办公室研究制定了《镇江市培育工业规模企业实施办法》。经市委、市政府领导研究同意，现将该办法转发给你们，请认真组织实施。

二○○四年十二月十四日
镇江市培育工业规模企业实施办法

为切实抓住发展机遇，营造良好的发展环境，推动和促进各种社会资源向优势行业、强势企业集中，培育和发展一批具有自主知识产权、带动作用强的大企业、大集团，促进全市经济持续、健康发展，根据市委、市政府《关于加快培育工业规模企业的若干意见》（镇发〔2004〕49号，以下简称《意见》）精神，现就加快培育工业规模企业、发展规模经济，制定如下实施办法。
一、培育企业的申报和认定
（一）申报条件
申报列入市委、市政府50强培育名单的工业企业，不受所有制性质限制，但必须同时具备以下三方面的基本条件：
一是具有一定的企业规模。2003年企业销售收入达到亿元以上或纳税达到1000万元以上。
二是具有较好的发展潜能。企业产权明晰，法人治理结构健全完善；主要经济技术指标达到国内、省内同行业先进水平，主导产品有较强的竞争优势和发展潜能；企业的技术创新能力、市场开拓能力和经营管理能力强，具有较强的发展潜力和成长性。
三是具有明确的发展目标。企业发展思路清晰，发展规划科学系统，实施、储备了一批具有可持续发展能力、投资规模在亿元（或1000万美元）以上的新建项目或改扩建项目，符合国家产业政策和本地区战略性结构调整的导向，并有能力在3-5年内企业营业收入或年创利税翻一番以上，确保年营业收入超过10亿元，或年创利税超过1亿元。
（二）申报程序
1.企业自报。全市范围内的工业企业，凡符合培育条件的，均可按照要求进行申报。市属企业可向市各资产经营公司（企业主管部门）申报，辖市区企业可向所在地的计经（经科）局申报。
2.推荐上报。①辖市区申报企业。由各辖市区计经（经科）局会同财政、统计部门对企业上报的材料进行初审，核实相关经济指标后签署意见，报同级政府批准后，以文件形式报市培育办。②市直工业申报企业。由各资产经营公司（企业主管部门）进行初审，并将初审确认意见以书面形式直接报送市培育办。
3.审核认定。对各辖市区、各资产经营公司（企业主管部门）推荐上报的培育企业名单，由市培育办会同市经贸、财政、统计等相关部门对申报材料进行审核后，组织相关部门、专家对企业培育期的发展规划进行论证，对企业的成长性、做大做强的可行性进行分析，提出认定意见，报市培育工作领导小组审核批准。
（三）申报材料要求
各辖市区、市直各资产经营公司（企业主管部门）按照实施办法要求，组织所属企业进行申报，并编写相关的申报材料报送市培育办。申报材料主要包括：①企业自荐材料，包括企业的基本情况、申报理由、做大做强的主要措施等；②《镇江市重点培育的工业规模企业申报表》（见附表一、二）；③企业三到五年发展规划纲要（附专家评审意见）。申报材料一式五份。
二、规模企业的培育管理
（一）加强目标管理
1.明确培育期发展目标。列入50强培育名单的企业，需对照全市工业规模企业培育目标，认真研究编制三到五年的发展规划纲要，同时明确分年度实施计划和完成目标，并作为申报材料上报市培育办。
2.制定当年度考核目标。每年初，根据企业的发展规划纲要、分年度实施计划、上年实际完成情况和发展趋势等因素，由各辖市区、各资产经营公司（企业主管部门）核定下达企业当年度考核目标，并抄报市培育办备案。年度考核目标主要包括营业收入、上缴税金、实现利润、工业增加值四个经济指标。
3.实行年终考核兑现。企业当年经营业绩的考核认定，须经中介机构审计，由同级经贸、财政、国税、地税、统计等部门联合审核确认，由同级财政等部门依据考核业绩核算奖励金额并予以兑现，同时报市培育办备案。
4.实施动态培育。规模企业的培育工作，自2005年1月开始，每三年为一培育期。培育期期间，不在培育名单之列但已符合培育条件的工业企业，可按程序继续申报列入培育名单。
（二）建立工作制度
1.联席会议制度。领导小组每年至少召开二次工作会议，专题听取50强培育企业的发展情况汇报，研究明确具体的工作思路和目标要求；市培育办根据50强培育企业的运行情况，组织相关部门适时召开联席会议，分析研究企业运行情况，并针对企业发展中的相关矛盾和问题，及时研究提出相应的解决办法和措施。
2.上门服务制度。对企业发展中出现的相关矛盾和问题，由市培育办组织相关部门上门服务，及时解决；对企业发展中的重大问题，由市领导小组牵头进行现场办公，协调解决。
3.联络员制度。各企业均需确定一名联络员，一般由企业办公室主任兼任。市培育办每年召开联络员会议不得少于两次，以互通信息，交流情况。各企业的联络员应及时上报本企业的发展情况，确保月月有信息，半年有小结，年度有总结。
4.信息反馈制度。列入50强培育名单的企业，需及时反映本企业的生产经营情况，逐月填报《镇江市工业规模企业主要经济指标月报》（见附表三），并于每月10日前上报市培育办；50强培育企业实施重大项目、需要协调解决突出问题的，还应同时上报《镇江市工业规模企业生产经营重大事项报表》（见附表四）。每年度终了后4个月内，向培育办和财政部门报送经中介机构审计的决算报表。
5.情况通报制度。为加强沟通和交流，市培育办将不定期编印《镇江市工业规模企业发展简报》，并汇总通报以下内容：①市委、市政府培育发展大企业、大集团的政策措施，组织开展的重大活动，市领导的重要讲话等；②50强培育企业的生产经营情况，目标完成情况，项目进展情况等；③各辖市区、市各部门对50强培育企业的服务情况，对《意见》的贯彻执行情况；④国内外发展大企业、大集团的成功经验和做法。
（三）完善企业家培育机制
1.建立平台。健全完善企业家协会，以企业家协会为载体，为企业家维权、自律、学习、交流、合作等创造条件。2004年12月左右，由市经贸委负责镇江市企业家协会的改组工作，选举产生新一届企业家协会的组成人员，明确工作职责，并按章程开展相应活动。
2.开展活动。结合国家、省、市产业政策及企业发展要求，邀请国内外知名专家学者、政府官员、市内外知名企业家等，每年定期举办企业家论坛、高层次培训及专题讲座等活动；适时组织50强培育企业的经营管理人员赴国内外参观考察，学习交流，开拓思路。
（四）强化表彰激励
对发展速度快、经营业绩优、利税总额大、上缴税金多、考核情况好的50强培育企业及其经营者，每三年组织开展一次评选活动，由市委、市政府授予“镇江市十大突出贡献企业”和“镇江市十大突出贡献企业家”称号，并在新闻媒体开辟专栏进行宣传，大力营造以发展论英雄的社会氛围。
对领导力度大、落实政策快、服务质量优、民主测评好的辖市区及市相关部门，由市委、市政府授予全市“规模企业服务先进单位”称号。
三、扶持政策兑现办法
（一）税源奖励
完成当年考核目标，且营业收入增幅超过全市规模以上工业企业平均增幅的培育企业，可于年度终了后3个月内，向市及各辖市区培育办申请兑现税源奖励政策。市及各辖市区培育办组织同级财政部门审核确认后，对其实际缴纳地方财政的税金超过上年且增幅超过全市财政收入平均增幅的部分，由同级财政按地方留成的50%予以奖励。对当年缴纳综合基金、城市建设维护税和教育费附加的增幅超过全市财政收入平均增幅的地方留成部分，由同级财政予以奖励。外资企业仍按现行外资企业相关政策执行。
企业申请兑现税源奖励政策需满足的条件包括：
1.当年主要经济指标（营业收入、上缴税金、实现利润、工业增加值）≥企业分年度实施计划水平；
2.（当年经审计的营业收入÷上年经审计的营业收入-1）≥当年全市规模以上工业企业营业收入平均增幅；
3.（当年实际缴纳地方财政的税金÷上年实际缴纳地方财政的税金-1）＞当年全市财政收入平均增幅。
税源奖励兑现公式如下：
1.税源奖励额=[企业当年实际缴纳地方财政的税金-企业上年实际缴纳地方财政的税金×（1+当年全市财政收入平均增幅）] ×地方留成比例×50%
2.税费奖励额=[企业当年缴纳的综合基金、城市建设维护税和教育费附加-企业上年缴纳的综合基金、城市建设维护税和教育费附加×（1+当年全市财政收入平均增幅）] ×地方留成比例
如企业上年未完成分年度考核目标中的上缴税金指标，则上述公式中的“企业上年实际缴纳地方财政的税金”应以上年考核目标中上缴税金指标代替。
（二）技术改造项目贴息
列入50强培育名单的企业，其实施的符合《意见》规定的相关技术改造项目，优先推荐申报国家和省财政的相关贴息政策。同时，各级财政部门优先安排地方配套资金予以支持。
（三）技术创新项目资助
对培育企业实施的符合《意见》规定的各类技术创新、信息化建设项目，经有关部门确认后，在科技三项经费、科技创新等资金中予以优先安排，其技术开发费用按实计入管理费用，不受比例限制。
（四）单项补助和奖励
1.项目内容及奖励标准。企业在培育期内，凡实现下列目标的，均可按照《意见》规定，享受相应的专项奖励：（1）被新认定为国家级技术中心（工程技术中心），由同级财政给予50万元的一次性补助；（2）新建国家级博士后科研工作站和省级技术中心（工程技术中心）的企业，由同级财政给予20万元的一次性补助；（3）新获得中国名牌产品或驰名商标、中国出口品牌商品的企业，由同级政府奖励50万元；（4）新获国家级免检产品的企业，由同级政府奖励20万元；（5）新获江苏省名牌产品或江苏省著名商标的企业，由同级政府奖励10万元。
2.确认依据。企业所获单项奖励的确认，按国家和省相关部门的正式批准文件或证书为依据。
3.申报程序。培育企业在获得以上项目的国家或省的正式批文或证书后，于每年年末可向市培育办提出申请，经确认并报领导小组批准同意后，于下年初由同级财政按市委、市政府的有关规定办理。
以上单项奖励或补助兑现完毕后，各辖市区须将单项奖励或补助的兑现情况书面报市培育办，作为年终目标考核的重要依据。
四、加强规模企业培育工作的组织领导
1.建立组织。市一级成立“镇江市规模企业培育工作领导小组”（简称“领导小组”），领导小组由市主要领导任组长，相关领导任副组长，各辖市区及市经贸、发展计划、财政、人事、国税、地税、统计、物价、外经、科技、人行、规划、国土、环保、海关、商检、工商、质监、交通、公安等部门的主要负责同志为成员。领导小组下设办公室（简称“市培育办”），办公室设在市经贸委，由市经贸、财政等部门的同志组成。对培育期内有望达到50亿元以上的重点企业，实行市领导挂钩联系制度，重点帮助解决发展中的矛盾和问题。各辖市区按照市委、市政府的统一要求，同时建立相应的工作机构。为加大检查督促力度，由市纪检监察部门牵头，组织、经贸、人事、培育办等部门参加，成立镇江市规模企业培育工作督查组。
2.明确职责。领导小组负责全市规模企业培育工作的组织领导、统筹规划、综合协调工作，研究解决规模企业培育过程中的重大问题和突出矛盾，检查指导各辖市区、市各部门对规模企业的培育、服务工作。市培育办按照领导小组的指示要求，负责全市规模企业培育的日常工作，明确实施办法，制定工作制度，组织企业申报，上下沟通联络，业绩考核认定，培育政策兑现，协调服务等。各辖市区对照市领导小组及市培育办的职责要求开展相应工作。
3.强化督查。每年初，将对50强培育企业的服务情况、对49号文件的贯彻落实情况，作为各辖市区、市各相关部门年度目标考核的重要内容之一。全年，由督查组定期不定期地对各辖市区、市各相关部门进行督查。年底，由督查组组织50强培育企业，对各辖市区、市各相关部门服务规模企业、落实相关政策的情况进行民主测评，测评结果在简报上予以通报。
设立全市规模企业咨询服务电话：4424679；传真：4423608；电子邮箱：pyb21@sina.com，联系人：方莉。
本办法自颁布之日起实施。
本办法由市培育办负责解释。
附表1：《镇江市重点培育的工业规模企业申报表（一）》
附表2：《镇江市重点培育的工业规模企业申报表（二）》
附表3：《镇江市工业规模企业主要经济指标月报》
附表4：《镇江市工业规模企业生产经营重大事项报表》


法院的案件危机与对策

何兵


　 一、积案问题严重

　 为文立言者，总有一种拔高自己所论问题从而引人刮目相看的趋向。然而，本文用“案件危机”一词来描述我国法院当下面临的案件负担居高不下的局面，却决非是危言耸听。事实可以说话。

　 1979年全国法院审结案件52万件，1989年则涨至260万件，是1979年的五倍。此后的十年间，法院审结的一审、二审、审判监督案件数全面、持续地上涨，1999年达623万件，又翻一番。案件飙升的直接结果是：一、法院案件负担极其沉重，积案居高不下。虽集中清理，至今年7月底全国法院仍有未结案件185万件，其中不少是超审限案件。二、案件质量无明显提高，表现为一审判决的上诉维持率一直保持在50％左右的水平，除8％的上诉案因当事人撤诉而结案外，其余的40％多的一审判决被废弃。再审判决的维持率持续下降，从1990年的66％降至1999年的26．6％。再审判决维持率大幅下降虽然可以解释为系因法院加大了审判监督的力度所致，但至少从一个侧面反映我国法院的终审判决质量存在问题。

　 法院积案居高不下的局面已引起最高人民法院的高度重视。为加快办案速度，最高人民法院近期制定了《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，试图通过严格的审限制度规定来“提速”。最高法院并于近期召开了清理积案的专题电话会议。提速固然可以减轻案件积压，但存在着案件质量下降的风险。实际上，这些措施皆是权宜之计，非长久良策。

　 将积案堆集的责任全部归于法院是有失公允的。虽然法院的办案效率有待提高，但自改革开放以来，法院年审结案件数已提高十几倍。据笔者所知，部分法院的法官已在加班加点、超负荷地运转。问题在于法官无论如何“卖力”，办案数总有一个限度，而案件的增长并不会因为法官脸上的疲倦而有所消减。西方国家的现代化实践表明，案件增长是经济增长的一个附带产品，案件数量“起飞”是现代化过程中必经的一个阶段，且是一个长期存在的现象。案件负担过重是世界上几乎所有法治国家的共同课题。德国宪法法院院长面对堆积如山的案件曾经叹道：“我们已经灭顶。”美国法院因为案件积压，审判迟延，受到朝野一致声讨，指责美国的审判制度已严重损害了美国企业在国际上的竞争力。司法改革的浪潮之所以在世界范围内掀起，案件负担是一个重要诱因。从我国法院公布的案件统计数据来看，法院案件“起飞”阶段已经开始，如果国家不从司法政策上提出解决这一问题的系统性方案，不仅现行出台的司法改革措施的效用会大打折扣，而且法院最终会被案件压垮。

　 数年来，我国法院解决案件增长的对策之一是增员，1979年全国法院干警总数（法官及其他人员）约6万人，而今仅法官即达17万名，出现“法官膨胀”的局面。法官膨胀诱发的问题是：一、国家无力对法官进行高薪供养，而高薪供养法官是各法治国的通例，是保证法官独立办案的物质前提。二、法官人数太多，无法实行法官异地轮流任职制。法官土生土长，与地方发生千丝万缕的联系，独立审判没有制度上的保障，“国家的地方法院”成为“地方的法院”，不时地成为保护地方利益的工具。三、法官人数太多，无法保证法官队伍的质量。

　 我国解决法院案件负担的第二个方法是通过“主管”制度，将许多本应准允人民诉诸法院的纠纷动辄以不属法院主管为由拒于门外。一位遭校方开除的大学教授无法诉诸法院，因为“这是内部管理行为，不归法院主管”。这不是理由的“理由”，使人们感到有冤无处诉，从而对法院失望并进而对社会产生敌对情绪。第二个方法是诉讼费制度。据学者分析，高额的诉讼费往往使人民对法院望而却步。

　 重树法院在人民心目中威望，法院的应然之路是大幅度地压缩法官队伍，扩大法院的受案范围，降低法院的诉讼费用，使法官真正成为一个受人尊重和爱戴的职业，使法院成为人民身边的、能够便利使用的权利保护神。法官队伍大量减少，受理案件大范围扩张，将会使案件负担的问题雪上加霜。为此必须从宏观政策上采取应对措施。

　 二、对策之一：司法转型

　 （一）法院转变职能。历年来的政府裁员一直未收到预期效果的主要原因是政府职能未能转变。政府管的事太多，人手不够，增员就成了合理的选择。这一道理同样适用于法院。法院现在的职能定位是通过案件审理，解决纠纷。实际上，很多纠纷没有必要到法院解决，即使到了法院，也没有必要由法官来解决。调查表明，法院审理的案件中真正构成法律上的“疑难问题”，必须动用法官这种专业人士“求解”的不足10％。其余如债务案件、伤害赔偿案件往往并不存在“法律上的问题”，“欠债还钱，天经地义”，不仅法律上很清楚，而且一个不懂法的人按照人情常识即可做出正确的判断，没有必要劳驾国家高薪供养的法官。现代社会一日千里，国家制定的法律难免与生活脱节，导致一些纠纷在法律上“看不出眉目”。如何对这些纠纷进行精深的研究并作出合乎法律本义和正义理念的判断才是法官真正的职责。法院不可能不解决纠纷，否则不成为法院，但有纠纷不代表有“法律问题”，国家应从宏观政策和制度上将那些没有“法律上问题”的纠纷通过激励机制诱导当事人在法院外以及开庭审理前解决，将民事纠纷（约占法院案件的九成）“导入”法院外的纠纷解决机构，而不是鼓励人民斗讼公堂，使法官的职责从“纠纷的解决者”转变为“法律问题的判断者”，这是个事关全局的“大问题”。

　 将民事纠纷导入法院外纠纷解决机构的一个风险是，这些机构由于没有严格的程序保障，弱势的当事人有可能不得不忍气吞声地“咽下苦果”。而对此，除了重整法院外纠纷解决机构以外，一个重要的手段是加大法院对民间的、行政的纠纷解决机构的监管（详见后论），从而使法院的职能从“纠纷的解决者”转变为“法院外纠纷解决机构的监督者”。从宏观战略上将法院定位于纠纷解决的“最后一手”而不是“第一手”，法院作为一个法院外纠纷解决机构的指引者和监督者身份存在。

　 作为指引者的法院，要求法院的判决必须严格地执行法律，发出正义的强音，为法院外纠纷处理机关树立明确的、不可撼动的准绳。法院是人民的脊梁，人民一旦坚信“法院会依法判决”，弱者也会挺直腰杆———让法院判！果如是，则法院外的纠纷解决机构的解决方案就会向法律的准绳靠拢。

　 作为监督者的法院，必须保障一旦法院外纠纷解决机构离谱，人民有向法院求得司法复审和程序保障的可能———不行咱们进法院！法院与法院外的纠纷解决机构有一种互动的关系。没有法院的指引、监督和支持，法院外的纠纷解决机构将会出现群龙无首，各自称王的局面。为此法院必须牢牢掌握对法院外纠纷解决机构的监督权和对法律问题的最终判断权。法院外的纠纷解决机构则可以为法院减轻大量的案件负担，从而使法院集中精力解决主要矛盾，提高裁判的品质。如果法院外纠纷解决机构瘫痪，出现“一口唾沫找到两级法院，一堆垃圾打了两年官司”的局面，则法院势将淹没于诉讼的汪洋大海。

　 （二）重构法院调解。为减轻法官的审判压力并尽量维系当事人间的商业、家庭和“睦邻友好关系”，应对诉入法院的纠纷进行类型化分析，并对诸如相邻关系等类型案件实施调解先行制度，即未经调解的，不予审判。法院内部实行调、审分离。调解必须坚持并尊重当事人自愿原则，只要当事人愿意并不违反国家禁止性规定，适当的“和稀泥”也可以。调解由于无须作出法律上疑难判断，故此，调解工作可在法官的指导和监督下由法官助理进行———“一边准备（开庭），一边调”。为防止调解官用手中的权力“逼迫”当事人就范，调解机构不得行使裁判权并不得剥夺当事人要求审判的权利。同时为防止以拖压调，可以规定在法定期限内达不成调解协议的，立即“送去审判”。

　 法官的“开庭审判”则与调解相反，必须严格按照法律的规定进行。法官的判决如果“和稀泥”，脱离法律，左右摇摆，就会使法律丧失尊严，动摇法治的基础。调解程序与审判程序区别如此重大，背后的道理在于：裁判程序是一个树立标准的程序，而调解程序只是“解决问题”的程序，二者奉行不同的原则———调解以情，听讼以法。法官的判决是国家的判决，必须严守法律，才能前后左右保持一致，给人民一个准确的信号，从而让人民在法律的引召下有序地生活。

　 （三）人员分工。从法院内部来说，要进行人员和职能的分工。通过一定的机制，在现行的法官队伍中进行选拔，使少量优秀的人材脱颖而出。隆其地位，尊其人格，使他们成为说一不二的真正法官。他们的职责主要在于通过对疑难案件的审理，对法律本身的漏洞、法律间的冲突等问题作出准确的判断、解释和补充。法官是“研究法律问题的官”，主要从事“研究性工作”和“开庭审判”。对于那些被淘汰下来的现任法官就地“转制”，成为法官助理，不享有裁判权，比照政府公务员的待遇进行供养。他们的职责定位从事“事务性工作”，为法官的审判活动提供支持并从事案件的先行调解。人员分工的一个目的是人尽其材，各尽其责，以免职责不清或大材小用，导致“窝工”。

　 （四）修订程序。理论和实务界应侧重对纠纷进行类型化分析，并量体裁衣地为不同类型的纠纷设置相应的程序装置。严格的程序当然有助于判决结果的公正，但程序是以时间和金钱为代价的，不考虑纠纷的类型而一味地强调程序的重要性，以严格的程序来审理鸡零狗碎的小事，得不偿失。各国应对案件危机的一个共同策略是制定小额诉讼程序，对小额纠纷实行速战速决。此外，扩大非讼程序的适用范围。我国民事诉讼法规定的支付令程序本属一种“短平快”程序，然而由于制度以及制度外的原因，一直未能发挥作用，以其解决的纠纷只占法院民事受案的8％左右。而资料表明，日本的民事纠纷却有2／3是通过这种“短平快”程序解决的。我国司法资源的浪费由此可见一斑。再者，完善开庭审理前的准备程序。通过准备程序大量化解纠纷，减轻法官开庭审理的负担。美国法院受理的民事案件中，有90％通过庭前准备程序得以解决，只有不到10％的案件经过开庭审理。这对我国的司法改革有相当大的借鉴意义。（上）