肇庆市下岗失业人员小额贷款担保基金管理暂行办法
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肇庆市下岗失业人员小额贷款担保基金管理暂行办法
肇府[2003]46号
印发《肇庆市下岗失业人员小额贷款担保基金管理暂行办法》的通知
各县（市）区人民政府，肇庆高新区管委会，市府直属各单位：
现将《肇庆市下岗失业人员小额贷款担保基金管理暂行办法》印发给你们，请遵照执行。
肇庆市人民政府
二○○三年十二月四日
肇庆市下岗失业人员小额贷款担保基金管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为帮助下岗失业人员解决自主创业资金周转困难，加强对下岗失业人员小额贷款担保基金（以下简称担保基金）的管理，提高基金使用率，根据中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部印发的《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》和国家有关基金管理的规定，结合本市实际，特制定本暂行办法。
第二条 本暂行办法所指的担保基金包括中央、省财政和本级财政安排用于下岗失业人员自谋职业、自主创业小额贷款担保的专项基金。
第三条 担保基金遵循事权与财权统一的原则，实行分级财政管理，分级核算，合理使用。
第二章 担保基金管理
第四条 担保基金由财政部门设立财政专户，并存放在指定的商业银行，账户实行封闭管理。
第五条 担保基金必须按公平、公开、公正的原则进行管理，纳入财政专户管理，专款专用，任何单位和个人不得挤占挪用。
第三章 担保基金使用
第六条 担保基金必须严格按中央、省及市的有关规定使用。
第七条 担保基金由财政部门筹集，并根据小额担保贷款的贷款规模、进度等情况拨付到下岗失业人员小额贷款担保机构（以下简称担保机构），担保机构必须确保基金账户的独立性，专款专用，任何单位和个人不得挤占或挪用。
第八条 担保基金的使用范围是为担保机构对商业银行发放的小额担保贷款提供担保。
第九条 担保基金专户的存款利息，担保机构应定期划转财政专户。
第四章 担保基金的风险管理
第十条 小额担保贷款责任余额不得超过担保机构的担保基金银行存款余额的５倍。担保机构收取的担保费不超过贷款本金发生额的１％，由同级财政按贷款年度一次性向担保机构支付。
第十一条 小额担保贷款业务协调小组及担保机构要对小额担保贷款的运作情况进行监控，对不符合贷款目的和用途的贷款，可要求经办银行提前收回发放的贷款和利息。担保贷款不良率要控制在２０％以内，当小额贷款不良率达到２０％时，经办银行应暂停发放新的贷款，待担保基金、经办银行按比例代位清偿降低贷款不良率后，再恢复受理贷款申请。
第十二条 贷款担保基金对经办银行的小额贷款担保代偿率达到２０％时，应暂停对该行的担保业务。经与该行协商采取进一步的风险控制措施，报财政、劳动保障部门共同批准后，再恢复担保业务。
第十三条 除自然灾害及不可抗拒的客观因素外，不得自行核销不良贷款。对逾期确实无法收回的小额贷款，担保机构、财政部门、经办银行共同审核确定，由担保基金和经办银行按８：２的比例核销损失，即担保基金承担实际损失的８０％，经办银行承担实际损失的２０％。确定核销呆、坏账的具体办法由劳动和财政部门、经办银行商定。
第十四条 担保基金的年度代偿最高限额为５０％，对限额内担保基金自身无法承担确实是由于客观原因造成的代偿损失，由财政部门审核后予以弥补。
第十五条 经同级财政部门同意，经办银行应与担保机构签订合作协议。
第五章 基金监督和审计
第十六条 人民银行要对经办小额担保贷款的银行加强监督和检查。
第十七条 财政、经贸、劳动保障、监察、审计、人民银行和经办银行定期召开联席会议，对小额担保贷款进行检查。
第十八条 每年年终，审计部门要组织对担保基金本年度的使用情况进行审计。
第六章 附 则
第十九条 本暂行办法由市财政局负责解释。
第二十条 本暂行办法涉及政策调整，由市财政局会同有关部门另行制订。
第二十一条 本暂行办法自发文之日起执行。
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从税收法定主义看我国税收立法之不足
内容摘要：现代社会，税收法定主义原则已逐渐作为一条重要的宪法或税收基本法的原则而被各国所接受或采纳。本文阐述了该原则的具体内容。以该原则为对照，我国现行税收立法存在着税收行政法规、规章比例过大；立法粗疏，兜底条款偏多等不足之处，且税收执法中追溯执行较为普遍。这均与税收法定主义不符。文章针对性地提出了现阶段确立我国税收法定主义的基本构想。
关键词：税收法定主义 税收立法 立法缺陷 立法构想
税收法定主义，作为现代税法理论基本原则之一，为世界各国税法所吸纳。目前，我国税法尚未全面体现这一原则。笔者认为，在我国税收立法及执法中确立这一原则，对完善我国税收法律体系，提高我国税收法律地位，保护纳税人合法权利，都有着重要的现实意义。
一、税收法定主义原则
（一）税收法定主义的历史渊源
税收法定主义原则，亦称税收法律主义原则，是近代资产阶级法治思想和实践在税收领域中的具体体现。其起始于十三世纪的英国。当时，伴随着市民意识的觉醒，英国国王的王权逐渐受到议会权力和个人权利的制约。在1215年著名的《大宪章》中，议会迫使国王同意：“一切盾金及援助金，如不基于朕之王国的一般评议会的决定，则在朕之王国内不许课税。”此即为“无承诺不课税”原则(1)。1689年英国的《权利法案》第４条规定：“凡未经国会准许，借口国王特权，为国王而征收，或为国王使用而征收金钱超出国会准许之时限或方式者，皆当非法。”(2)从而确立了课税的立法权为议会专属。
1764---1765年，美国弗吉尼亚殖民地议会率先做出决议：对人民课税依人民自身所为或他们的代表所为是防止过重课税的唯一保障，唯有人民代表才知道人民能负担何种租税，何种征税方法最易为人民接受。此即为“无代表则无课税”原则(3)。1787年的美国宪法全面贯彻了这一决定，国家租税的赋课征收权作为一项极为重要的权力被赋予联邦国会。
法国于1789年通过的《人权和公民权利宣言》第14条明确宣布：“所有公民都有权亲身或由代表来调查赋税的必要性，自由地表示同意，有权监视其用途及规定税额、税源、征收方式和期间。”(4)以宪法的形式把赋课及征收租税的权力交给了人民及其代表。
现代社会，税收法定主义原则已逐渐作为一条重要的宪法或税收基本法的原则而被各国所接受或采纳。如日本宪法规定：“课征新税或变更现行的税收，必须依法律或依法律确定的条件。”(5)比利时宪法规定：“一切租税都依照法律征收，除法律明确规定的情况外，不得向公民征收国税、省税和市人镇税以外的一切杂税。”(6)
作为现代各国税法中最为重要的一条基本原则，税收法定主义的基本含义可概括为：税收的构成要素只能由法律确定；征纳双方的权利义务只能由法律明定；没有法律依据，国家不能征税，国民也不得被要求缴纳税款。该原则摄含两方面要义：一是对政府征税权的制约。税收乃国家存在的经济基础。国家要履行必要的公共职能，为公民提供所需要的公共产品和服务，就必须采取一定的形式集中资源，课税即为主要形式。缴税便是公民获得公共产品和服务所付出的代价。但是，国家这种强制性权利如果不受有效控制，就可能侵害公民的合法权利。从历史上看，国家征税权的范围和界限是国家权力与公民权利相互关系中冲突最激烈、矛盾最突出的领域之一，而税收法定主义则是现代法治国家处理这种矛盾冲突的基本框架；二是税收法定主义还在于给公民的经济生活和法律行为提供确定性和可预测性。现代社会，税收已渗透到社会生活的各个方面。公民绝大多数经济行为都不得不将税收作为一条重要的指标纳入自己决策的参考因素。因而，预先知晓在什么样的情况下将会有什么样的纳税义务，对公民的生活具有重要效能。而税收法定主义恰好能满足公民这一愿望，使之能在遵从税法规范的前提下凭个人理性和智慧去追求正当利益。
（二）税收法定主义原则的基本内容
关于税收法定主义内容，学者的理解大同小异。根据其起源及含义，归纳起来，主要有以下四个方面：
1、课税要素法定 其实质上所要解决的是税收立法权的归属问题。“实体法和程序法，就像法制的两个轮子，二者不可偏废。”(7)故课税的实体要素和程序要素都必须由民意代表机关制定，即由法律明确加以规定。没有法律的规定，政府无权向人民征税。引申而言，凡涉及人民财产权的一切课税要素，都必须由法律作出规定，而不得授权行政机关决定，是为法律保留；法律的效力高于行政立法的效力。行政机关违反法律所作出的一切征税决定无效，税务机关和执法机关不得执行，是为法律优先。
2、课税要素明定 凡构成课税要素的规定及征收程序的规定，都应当尽量地明确，避免出现歧义，以此保证税法能被准确地理解和执行。其要义在于防止税法中出现过于一般或过于含混模糊的概念和条款，减少因税法解释被滥用而发生侵害纳税人权益的可能性。同时也可以对行政机关的自由裁量权给予有效限制，防止行政自由裁量权被滥用而产生的不良后果。按照课税要素法定的要求，税收立法权和税收执法权都是一种法定权力。而行政自由裁量权则是一种“自由”的权力，稍有不慎，就会滋生滥用行政自由裁量权的现象。而滥用行政自由裁量权所造成的危害，绝不亚于行政违法导致的后果。因此，在税收立法中，应尽可能地使所使用的概念和所制定的条款意义明确，表达准确，并不得设置允许行政机关自由裁量的条款。
3、征纳双方权利义务法定 系指当课税要素得以完全满足时，税务机关就必须按照税法规定的标准和程序依法征税，纳税人亦必须依照税法规定的标准和方式缴纳税款。根据这一要求，没有法律依据，税务机关没有减免税的自由，更没有不征税的自由。它无权选择纳税人，更不得与纳税人达成任何变更课税要素或征税程序的协定。如此，则构成违法；纳税人如果不按照税法规定的标准和方式缴纳税款，则构成违反税法的事实，将依法承担由此而产生的法律责任。
4、禁止溯及既往和类推适用 法律制度一般是适用将来的，溯及既往与现代法治社会公认的基本准则---法无明文不处罚不符。就税法而言，溯及既往的条款将破坏税收法定主义内在机能的实现，因而不为税收法定主义所容纳。但溯及适用对纳税人有利的应该除外。如《俄罗斯税法典》规定：“任何税法的修改，不得溯及执行，对纳税人有利的应该除外。”(8)禁止类推乃模拟刑法罪名法定原则。一般而言，税法条款是刻板的、教条的，而社会生活是复杂的、鲜活的。任何法律，都难以涵盖其所要规范的全部社会生活，且其所要调整的社会关系又是在不断地变化之中。故在实践中，禁止类推适用将可能削弱税收负担公平的效果。但更重要的是，若不禁止类推适用，可能导致税务机关超越税法规定的课税界限。且类推适用仅仅是形式上的法律适用，而实质上却为其行使无此权限的立法权，因而是与税收法定主义相悖的。
二、我国目前税收立法中存在的问题
前文述及，税收法定主义原则，是在资产阶级反对封建专制，建立民主国家过程中逐步确立的。该原则的理论渊源，乃资产阶级启蒙思想家所创立的社会契约论和天赋人权论学说。该学说反对君权神授而力主天赋人权。人人生而平等，没有任何人必须服从他人的权威。人们在自然状态下是完全自由的，每一个人都有权决定自己的行为及行为方式。但是，自然状态也有其缺陷，主要表现在人们所享有的自由没有保障。因此，人们便相互缔结契约，个人都把自己的部分权利让渡给社会公共机关，于是便建立了国家和政府。个人让渡给政府的部分财产权利即是赋税。社会契约论和天赋人权论主张国家的主权属于人民，而且永远属于人民，人民的意志是国家一切行为的根源。
中华人民共和国的一切权力属于人民，国家的主权及其派生的税权当然也属于人民。这与税收法定主义的理论基础---社会契约论和天赋人权论主张“国家主权在民”是一致的。尽管我国是社会主义国家，根本性质与资产阶级国家有所不同，但关于税收的地位和性质的原理是相通的。故在我国税收立法及执法中确立税收法定主义也就显得顺理成章了。“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”(9)人民代表大会集中人民的意志，对人民负责，受人民监督，以制定法律的形式代表人民行使税权。由于我国是单一制国家，作为国家主权派生的税权，也由国家最高权力机关统一行使。2003年3月15日九届全国人大三次会议通过的《立法法》第8条第8项规定，财政、税收的基本制度，只能由全国人大及其常委会以法律的形式制定。
但是，对照税收法定主义原则，我国现行税收立法存在的问题显得尤为突出。集中体现在以下几个方面：
（一）税收立法寥寥，行政规章和其他规范性文件充斥
我国现行税收法律规范，由立法机关制定的只有寥寥几部，绝大多数为行政机关制定。这与税收法定主义所强调的税收法律应由民意代表机关制定不符。自1980年至今，作为税收基本法律由全国人大制定的只有两部。一是1980年9月10日由五届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国个人所得税法》，后分别于1993年10月31日和1999年8月30日由八届全国人大常委会和九届全国人大常委会作了修改；另一部是1991年4月9日七届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》。作为一般法律由全国人大常委会制定的税收法律只有一部，即1992年9月4日由七届全国人大常委会第二十七次会议通过的《中华人民共和国税收征收管理法》，随后于1995年和2001年分别作了修改。而与此同时，国务院制定的税收行政法规和税收规范性文件约30多件，决定了17个税种的开征和6个税种的停征。财政部、国家税务总局制定的涉税部门规章约120余件，其他规范性涉税文件1100余件。另外，省以及省以下税务机关制定的有关涉税规范性文件更是多如牛毛(10)。由此可见，国家行政机关几乎包揽了税收立法权。这一现象的产生，导源于1984年全国人大的授权决定。1984年9月18日全国人大常委会通过《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》:“决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验，加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布试行的以上税收条例，不适用中外合资经营企业和外国企业。”不难看出，这是一份无期限的空白授权书，结果，因这一纸授权书，造成了行政立法逐渐蚕食立法机关立法权的局面，且造成以下弊端：
1、导致我国现行税收法律规范的法律级次总体较低,影响税法的效力。法律必须具有权威性，才能得到切实的遵守和执行。按照我国宪法规定，全国人大及其常委会具有崇高的地位，行政机关、司法机关及军事机关都由其产生，对其负责，受其监督(11)。由全国人大及其常委会立法，可以从立法主体上保证法律的权威性，有利于发挥国家强制力对税法实施的保障作用。只有最高国家权力机关才有领导、指挥、监督国家强制力的职权，有利于统摄国家行政机关、司法机关和其他国家机关相互协调配合，共同负责实施税法。如果主要以行政机关作为立法主体，在上述诸方面必将大打折扣。
2、行政机关立法随意性大，稳定性差。由于行政机关立法程序比较简单，加之我国封建文化底蕴浓厚，这种文化底蕴将自觉或不自觉地影响人们的行为及思维方式。在这种情况下，极易产生长官意识而导致随意立法，从而使所立之法稳定性差，且很难博得社会的认同，增加了执法的难度和成本。特别是财政部和国家税务总局的立法，集税收立法、税收执法和税金的使用者为一体，这就决定了其关注更多的只能是自身职能的需要和税收法律规范的秩序价值。
（二）现行税法规范兜底条款偏多，立法粗疏
我国现行税法特别是实体法存在兜底条款偏多、表述不清及概念模糊等现象，而兜底条款又均授权行政机关解释确定，这不仅不符合税收法定主义关于课税要素应由法律明定之规定，也不利于税法的贯彻执行。例如，随着我国经济的发展和公民生活水平的提高，个人所得税在整个税收收入中所占的比重在逐年扩大。该税种已成为现阶段我国纳税人最多的税种，同时也是征管难度最大、税款流失最为普遍的税种之一。究其原因，与作为规范该税种的主要法律依据《中华人民共和国个人所得税法》立法粗疏不无关系。该法仅区区14条、1500余字。其中构成税法主要要素的课税对象(12)、免税对象(13)、法定减征情形(14)都规定了兜底条款，并明文规定由行政机关解释确定，并且对直接影响税负的扣除标准(15)及程序要素中的征缴方式(16)均规定由行政机关明确。据笔者粗略统计，仅1994年1月至1998年10月，财政部、国家税务总局及安徽省地税局制定的关于个人所得税方面的规范性文件达158件，约16万余字。“落一叶而知秋”。由此可见我国现行税收实体法规范之粗疏。这一现象的存在，造成了我国现行税收实体法规范不解释几乎无法据之执行的局面。于是，实践中作为税务机关直接执行依据乃财政部和各级税务机关制定发布的各种规范性文件。同时，又因我国现行税收实体法律规范中存在着层层授权的现象，又导致各地执行内容差异性较大，直接破坏税法的统一性和严肃性。
（三）税务机关兼有税收立法权和税法解释权，致使追溯执行普遍存在
自1994年始，我国实行分税制财政管理体制。从横的方面看，税务机构自省级以下（含省级）分设为国家税务局系统和地方税务局系统。国家税务局系统实行垂直管理，地方税务局系统则实行省以下垂直管理。从纵的方面看，我国税务机构设置与现行行政管理体制基本一致，即国家税务总局、省级税务局、市级税务局、（市）县区级税务局和税务所。税收法律规范的主要执行机构乃县级及县级以下税务机关。由于国务院在实行分税制时强调：“中央税、共享税收以及地方税的立法权都要集中在中央，以保持中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。”(17)加上当时推行新税制时相当仓促，致使新税制操作性不强，以至于不得不由国家税务总局或国家税务总局联合财政部发文对新税制进行大量补充。时至今日，这种现象依然存在，形成了中国特色的“补丁税法”。由于我国税务机构设置达五级之多，故最高税务机关制定的涉税规章和涉税规范性文件到达主要执行机关---（市）县区级税务局及其以下税务所时，短则1月有余，长则达1年之久。这就在客观上决定了目前我国税收执法中普遍存在着追溯执行的可能。从表面上看，这似乎与税收立法无关，实质上却恰恰是由于我国最高税务行政机关拥有税收立法权这一与税收法定主义不符之现象所致；另一种追溯执行则是由最高税收行政主管部门所制定的涉税规定本身所致。如财政部、国家税务总局于2000年7月18日发布的《关于对青少年活动场所、电子游戏厅有关所得税和营业税政策问题的通知》（财税字[2000]021号）第二条规定：对电子游戏厅一律按20%最高法定税率征收营业税，第四条则规定一律调高50%的个人所得税定额。但文件最后却强调上述规定自2000年7月1日起执行。这种追溯执行显然加重了纳税人负担，于纳税人无利，不符合税收法定主义关于追溯执行须对纳税人有利之要求，因而与税收法定主义相违背。
三、确定我国税收法定主义的基本构想
实行社会主义市场经济和建设民主法治国家已成为我国的发展目标，加之公民维权意识的觉醒和对民主法治的向往，确立我国的税收法定主义乃大势所趋。1999年青岛市路小军涉税诉讼案中，其律师张涛对国家税务总局的批复是否具有法律效力表示置疑。他认为：（1）原告路小军所得3万元系被侵权而获得的“赔偿金”，而我国现行税法中没有赔偿金应纳税的规定。（2）国家税务总局对路小军适用税法之个案批复无效。理由是：《中华人民共和国个人所得税法》第二条第（十一）项规定：“其他所得是否纳税，由国务院财政部门确定。”国家税务总局的批复属越权行为(18)。无独有偶，2003年大连海事大学法学院杜力夫教授对国家税务总局制定的《企业所得税税前扣除办法》的合法性表示怀疑,并明确宣布将为纳税人维权免费提供法律服务。他认为：《办法》中规定企业广告费用支出不得高于同期营业收入2%同样属于越权行政，越权当然无效。因为这一比例的确定应属企业财务制度调整范围，而该方面主管乃财政部而非国家税务总局。并同时指出，国家税务总局自行制定直接加重纳税人负担的涉税政策又指令所属下级税务机关执行，与现代法治理念相差甚远(19)。以上表明，改变目前我国税收立法现状已迫在眉睫。笔者认为，确立我国的税收法定主义，现阶段可从以下几个方面着手：
（一）制定《税收基本法》，确立我国的税收法定主义
我国宪法仅在第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这种规定没有、至少没有全面体现税收法定主义原则。因为税收法定主义最早是于1989年作为西方国家税法的四大基本原则之一由谢怀?蜓芯吭苯樯艿轿夜?吹模??中邢芊ㄔ?982年制定时当然无从体现尚未有所认识的税收法定主义(20)。因此，制定《税收基本法》，对税收、税法中一些基本问题作出规定，并对我国税收法定主义作出明确表述，准确划分税收立法及执法权限，对税收法律规范的效力及立、改、废程序等作出详细规定，使其成为我国税收法律规范的母法。对上能够与宪法相衔接，对下能够统领和指导其他的税收法律规范。鉴于该法在整个税收法律体系中的地位，应由全国人民代表大会以绝对多数代表赞同方能通过。
（二）立足现状，通过立法程序将现行较为成熟的实体性税收行政法规上升到法律层次
各种实体性税收法律规范直接规定纳税人纳税义务的多寡而与纳税人自己及国家利益休戚相关，理应为税收基本法律。根据《立法法》第8条第8项之规定，只能由全国人大及其常委会以法律的形式制定。故应依法将国务院制定的各种税收实体性法律规范，依立法程序使之上升为法律，提升税法级次。国务院及财政部、地方各级人民政府只能根据税法制定实施细则。鉴于这些执行性细则、规章有解释税法的功能，为防止其背离甚至任意歪曲税法原意，必须根据《立法法》和《税收基本法》的有关规定对细则、规章进行限制，使税法不因“二次立法”而面目全非。此外，考虑到目前我国尚处在改革阶段，经济生活复杂多变及税收法律规范技术性较强等特点，有必要允许授权立法的存在，但每次授权都要向社会公开授权理由，且授权仅限于个别事项，做到授权内容明晰，语言精确，期限明确。同时建立对被授权机关的立法监督机制。首先，对其所拟草案由授权机关进行初审，及时纠正其偏误。其次，规定被授权机关所拟草案须经授权机关批准方可生效。最后，明确规定取消授权的各种情形。
（三）提高立法技术，力求条款缜密
１、提高立法透明度 首先，在各级税务机关增设纳税人服务处，长年受理纳税人有关涉税情况反映，包括对税收立法的倡仪、立法目的的确定及对现行税收法律规范的看法及观点等。然后由各级税务机关定期汇总至立法机关，作为立法机关制定立法规划的依据之一。其次，由立法机关采取特定的方式和渠道，广泛公布有关税收立法信息，使立法过程直面社会。对于在什么环节征税、征多少税以及减免税等重大问题上，都应充分征求广大公民意见，确保民众对立法事项的了解和立法过程的参与，包括纳税人可经法定程序对税法议案提出质询。最后，应在大众媒体上刊播税法草案，提请纳税人在特定的时间内采取特定方式表达其对草案的修正意见，并定期公布受理情况及拟处理办法，以确保广大公民参与立法的积极性。
宁夏回族自治区人大常委会
宁夏回族自治区文物保护条例
宁夏回族自治区人大常委会
（1989年10月27日宁夏回族自治区第六届人民代表大会常务委员会第九次会议通过）
目 录
第一章 总 则
第二章 文物管理机构和经费
第三章 文物保护单位
第四章 考古发掘
第五章 馆藏和流散文物
第六章 文物的拓印、复制、拍摄、测绘
第七章 奖励与惩罚
第八章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了加强文物保护工作，根据《中华人民共和国文物保护法》和有关法律、法规，结合本自治区实际情况，制定本条例。
第二条 本自治区境内下列文物，受国家保护：
（一）具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑及其附属物、石窟寺、石刻、岩画；
（二）与重大历史事件、革命运动和著名人物有关的，具有重要纪念意义、教育意义和史料价值的建筑物、遗址、纪念物；
（三）重要革命文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿、古旧图书资料等；
（四）反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物、珍贵艺术品、工艺美术品；
（五）历史悠久，具有少数民族特色和研究价值的村寨、民居；
（六）少数民族的重要文献资料、手稿以及宗教古旧经典、用品等。
具有科学价值的古脊椎动物化石、古植物化石、古人类化石、地震遗址、古树、名泉同文物一样受国家保护。
第三条 本自治区境内地下、山洞、水域中遗存的一切文物属于国家所有。
古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。各级人民政府指定保护的古建筑、纪念建筑物、石刻、岩画等，除国家另有规定的以外，属于国家所有。
国家机关、部队、全民所有制企业、事业组织收藏的文物，属于国家所有。
第四条 属于集体和私人所有的古建筑、纪念建筑物、石刻和传世文物，其所有权受国家法律保护。文物的所有者必须遵守国家文物保护法规。
第五条 各级人民政府负责执行和组织实施各项文物保护法规，保护本行政区域内的文物。
一切机关、组织和个人都有保护国家文物的义务。
第二章 文物管理机构和经费
第六条 各级文化行政管理部门主管本行政区域内的文物工作。
县以上各级人民政府要建立、健全文物保护管理委员会，协助人民政府领导本行政区域内的文物保护管理工作，推动有关部门和社会各界贯彻执行文物法律、法规，协调解决文物保护管理工作中的重大问题。文物保护管理委员会由同级人民政府负责人、有关部门负责人和专家、学者组
成，其日常办事机构是同级文化行政管理部门。
第七条 地、市和文物较多的县（市、区）可设立文物保护管理机构，负责本行政区域内文物保护管理的各项具体工作；未设文物保护管理机构的县（市、区），须确定专人负责文物保护管理。
各级文物保护单位分别由县以上人民政府区别情况设置专门机构或专人负责管理。
第八条 文物的保护管理（包括调查发掘、征集收购、保养维修、陈列宣传等）经费，分别由各级人民政府列入财政预算。
文物保护管理经费必须专款专用。文物机构的预算外收入用于弥补发展文物事业经费的不足，不准挪作他用。
第三章 文物保护单位
第九条 根据革命遗址、纪念建筑物、古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、岩画等文物的历史、艺术、科学价值，分别确定为不同级别的文物保护单位。
各级文物保护单位均由各该级文化行政管理部门报请同级人民政府核定公布，并报上级人民政府备案。
尚未公布为文物保护单位的文物古迹、革命遗址和纪念建筑物，由县级人民政府作出标记，予以保护，任何单位或个人不得毁坏。
第十条 对各级文物保护单位，均须划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案。
全国重点文物保护单位的保护范围，由自治区人民政府划定公布并报国家文化行政管理部门和城乡建设部门备案。
自治区重点文物保护单位的保护范围，由自治区文化行政管理部门、城乡建设部门和土地管理部门会同文物所在市、县（区）人民政府划定公布。
市、县级文物保护单位的保护范围，由市、县（区）人民政府划定公布，报自治区文化行政管理部门备案。
根据文物保护工作的需要，经自治区人民政府批准，还可在文物保护单位保护范围之外划出一定的建设控制地带。
第十一条 文物保护单位的保护范围和建设控制地带，按下列标准划定：
（一）纪念建筑物和古建筑周围，以不少于主体建筑高度的一倍为保护范围，不少于主体建筑高度的二倍为建设控制地带；
（二）历代古长城和古城址城墙墙基两侧十至二十米以内、古城址内外各类遗址周围十至二十米以内为保护范围；
（三）古文化遗址和古墓葬区及其周围二十米以内为保护范围；
（四）全国重点文物保护单位和自治区重点文物保护单位中的古城址城墙墙基两侧及城址内重要遗址周围五米以内为特别保护区；
（五）革命遗址的保护范围，比照纪念建筑物或古文化遗址的保护范围划定。
文物保护单位的保护范围、建设控制地带和特别保护区一经确定，即应树立界桩。
第十二条 在文物保护单位的保护范围内，不得移动、损坏文物保护设施；不得采掘砂石、修坟、挖土、爆破、伐树、开荒；不得存放易燃、易爆物品和其他危险品；不得拆除、改建或迁移原有文物建筑及其附属物；不得进行其他建设工程。因特殊需要必须拆除、改建、迁移原有文物
或添建新设施时，须经原公布的人民政府和上一级文化行政管理部门同意。
在文物保护单位的建设控制地带内修建新建筑和构筑物时，其形式、高度、体量、色调等必须与文物保护单位周围的环境气氛相协调。其设计方案须经上一级文化行政管理部门同意，报上一级城乡建设部门批准。
文物保护单位保护范围核定公布前已有的非文物建筑或构筑物，凡影响文物安全或有碍环境风貌者，均须拆除或改造。
第十三条 文物保护单位进行保养、修缮、迁移或复原时，必须遵守不改变文物原状的原则，其维修方案、设计和施工说明，应报同级人民政府和上一级文化行政管理部门批准。未获批准的重点文物维修项目，财政部门不得拨款；不按批准的维修方案和施工设计施工，上级文化行政管
理部门和城乡建设部门有权勒令停工，财政部门可追回拨款。
第十四条 核定为文物保护单位的属于国家所有的纪念建筑物或古建筑，除可建立博物馆、纪念馆、保管所或辟为参观游览场所外，必须作其他用途的，得由当地文化行政管理部门报原公布的人民政府批准。
经批准使用纪念建筑物或古建筑的单位，必须与当地文化行政管理部门签订使用合同，负责被使用建筑物的安全、保养和维修，并接受文化行政管理部门的监督、检查和指导。
所有权属于集体或私人的纪念建筑物、古建筑被公布为文物保护单位的，如需拆除或改变所有权，应事先征得原公布的人民政府同意。国家为保护文物需要征购时，须按有关规定办理。
第十五条 文物保护单位及其保护范围内，未经原公布的人民政府批准，不得作为宗教活动场所，不得从事宗教活动。
在经批准作为宗教活动场所的文物保护单位内，有关宗教组织和人员要严格执行《中华人民共和国文物保护法》和本条例，烧香焚帛等活动要在指定地点进行，并有专人看管，确保文物安全。
第十六条 各级人民政府制定城乡建设规划时，必须同时制定对本行政区域内文物保护单位的保护措施并纳入规划。
对于历史文化名城及其范围内的重点文物，城乡建设部门要密切与文化行政管理部门配合，做好保护和管理工作。
第四章 考古发掘
第十七条 本自治区境内地下埋藏的文物，任何单位或个人不得擅自挖掘。一切考古调查、发掘工作必须事先征得自治区文化行政管理部门同意，报经国家文化行政管理部门批准，根据批准的文件和颁发的发掘证照同自治区文化行政管理部门签订调查、发掘协议书，并到当地县级土地
管理部门办理临时用地手续后，方可进行。
第十八条 考古发掘工作，必须严格遵守国家有关考古发掘的操作规程进行，不坚持领队制和不按操作规程发掘的，文化行政管理部门有权勒令停工整顿。
一切考古发掘单位均须及时向自治区文化行政管理部门提出发掘情况报告和出土文物登记清册，所有出土文物由自治区文化行政管理部门指定单位收藏保管。考古发掘单位需要留存或带走标本时，须经自治区文化行政管理部门批准。
未经考古发掘单位同意，任何单位和个人不得发表尚未公开发表的考古发掘资料。
第十九条 进行大型基本建设项目时，建设单位应事先会同自治区文化行政管理部门在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行文物调查或勘探工作。发现文物，共同商定处理办法。遇有重要发现，由自治区文化行政管理部门及时报告国家文化行政管理机关。
在进行基本建设工程或其他活动中，任何单位或个人发现文物，必须保护好现场，并立即报告当地文化行政管理部门。如有重大发现，当地文化行政管理部门要及时报自治区文化行政管理部门。已出土的各类文物，一律交由当地文化行政管理部门依照有关规定处理，任何单位和个人不
得损坏、隐匿、私分，严禁哄抢。
第二十条 需要配合建设工程进行的考古发掘工作，由自治区文化行政管理部门组织力量在调查和勘探的基础上提出发掘计划，报国家文化行政管理部门批准，统一安排发掘。确因建设工期紧迫或有自然破坏的危险，对古文化遗址、古墓葬等急需进行抢救的，由自治区文化行政管理部
门组织力量发掘清理，并同时补办批准手续。抢救性发掘的范围，仅限于坍塌暴露或短期内有受破坏危险的部分，不得扩大。
第二十一条 凡因进行基本建设和生产建设需要文物勘探、考古发掘的，所需费用和劳动力由建设单位列入投资计划和劳动计划，或者报上级计划部门解决。
第二十二条 任何外国人或外国团体，未经国家文化行政管理部门报国务院特别许可，不得在本自治区境内进行考古调查和发掘。
外国人或外国团体，参观未对外开放的古文化遗址、古墓葬或考古发掘工地现场，须报请自治区人民政府或国家文化行政管理部门批准。参观考古发掘现场的外国人或外国团体，不得在现场拍照和拣取文物标本。
第五章 馆藏和流散文物
第二十三条 本自治区境内各级文物收藏单位的资格由自治区文化行政管理部门确认。
文物的鉴定工作，由自治区文化行政管理部门组织进行。
全民所有的博物馆、图书馆和其他文物收藏单位必须建立健全严格的文物保护管理制度。文物藏品要区分等级登记造册，建立藏品档案，并报自治区文化行政管理部门和当地公安机关备案。一级文物藏品登记表应报国家文化行政管理部门备案。
文物藏品要有固定的库房，做到防火、防盗、防腐蚀、防损坏。凡不具备收藏一、二级文物藏品条件的单位，其收藏的一、二级文物藏品须交由自治区文化行政管理部门指定的博物馆代为收藏保管。
第二十四条 全民所有的博物馆、图书馆和其他单位的文物藏品，一律禁止出卖和赠送。因展出或科学研究需要调用、借用时，须严格履行报批手续和签订协议。属一、二级文物藏品，须报经自治区文化行政管理部门批准，三级以下文物藏品须经当地文化行政管理部门批准。
第二十五条 文物收藏单位如需进行文物藏品的调拨或交换，一级文物藏品须经国家文化行政管理部门批准，二、三级文物藏品须经自治区文化行政管理部门批准，一般文物藏品须经上一级文化行政管理部门批准。
本自治区所属单位保管的文物藏品到外省、自治区、直辖市展览，须经自治区文化行政管理部门批准，其中一级文物藏品，必须经自治区人民政府批准。
第二十六条 文物的收购、销售由当地工商行政管理部门协助文化行政管理部门统一管理。
除经自治区文化行政管理部门批准、工商行政管理部门核发营业执照的单位外，其他单位与个人不得经营文物购销业务，严禁倒卖牟利。
第二十七条 私人收藏的文物，严禁卖给或赠与外国人。
第二十八条 公安、工商行政管理等部门和司法机关依法没收的文物，要移交给当地文化行政管理部门。
银行、冶炼厂、造纸厂以及废旧物资回收部门收进的文物，按《中华人民共和国文物保护法》第二十六条第一款的规定处理。
第二十九条 文物出国展览，须经自治区人民政府同意，报国家文化行政管理部门批准。
特别重要的文物、易损文物和文物孤品等，未报经国务院批准，禁止出国展出。
文物出口或个人携带、邮寄文物出境，须经自治区文化行政管理部门鉴定，并向海关申报。
第六章 文物的拓印、复制、拍摄、测绘
第三十条 文物的拓印、复制、拍摄按国家文化行政管理部门的有关规定执行，自治区文化行政管理部门可根据实际情况制定具体管理办法。
第三十一条 未经自治区文化行政管理部门批准，任何非文物单位和个人不得测绘本自治区境内的重点文物和古建筑。
第七章 奖励与惩罚
第三十二条 有下列事迹之一的单位或个人，由各级人民政府或文化行政管理部门分别给予适当的精神鼓励或物质奖励：
（一）积极宣传国家有关法律、法规和本条例，认真执行文物政策法令，保护管理文物成绩显著的；
（二）为保护文物与违法犯罪行为作坚决斗争的；
（三）将个人收藏的重要文物、具有重要价值的有关资料捐献给国家的；
（四）发现文物及时上报或上交，使文物得到保护的；
（五）在文物保护科学技术上有重大发明创造或其他重要贡献的；
（六）在文物面临破坏危险的时候，抢救文物有功的；
（七）在文物普查、征集、拣选中发现重要文物，取得显著成绩的；
（八）在文物市场管理工作中做出突出贡献的；
（九）长期从事文物工作成绩显著的。
第三十三条 具有《中华人民共和国文物保护法》第三十条所列行为和下列行为之一的，给予行政处罚：
（一）故意污损文物尚不够刑事处罚的，由文物保护单位给以警告并处以罚款，情节较重者，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理；
（二）擅自拓印、复制、拍摄文物，由文化行政管理部门没收其拓片、复制品和摄制品，并处以罚款，造成文物损坏的，责令赔偿；
（三）擅自在文物保护单位保护范围内和建设控制地带内兴建工程、挖土、修坟、采石、爆破等，由当地文化行政管理部门会同城乡建设部门责令其停工，限期拆除或整修复原，并对施工单位负责人和直接责任者处以罚款；
（四）在文物保护单位的保护范围内和建设控制地带内，堆放垃圾、排放废气、废水或进行其他污染活动的，由当地文化行政管理部门会同城乡建设、环境保护部门处以罚款，并限期治理；
（五）在基本建设或生产建设中，发现文物不及时向当地文化行政管理部门报告并保护现场，使文物受到损坏的，由当地文化行政管理部门对责任单位和主要责任者处以罚款；
（六）擅自拆除、改建、迁移和损坏古建筑及其附属物、纪念建筑物、石刻、石窟寺、古墓葬、古文化遗址、岩画等文物及其保护标志、界桩的，由当地文化行政管理部门责令其按损失程度负担修复费，并处以罚款；
（七）违反考古钻探技术规程的，未经批准进行考古发掘的，由当地文化行政管理部门责令停止钻探、发掘，并处以罚款；
（八）文物工作人员玩忽职守，造成文物被盗、被毁、流失，情节轻微的，给予纪律处分或罚款。
本条罚款的具体办法由自治区人民政府规定。
第三十四条 当事人对依据本条例作出的行政处罚决定不服的，其申诉和诉讼程序分别依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定执行。在法定期限内不提起诉讼又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行，或者依
法强制执行。
第三十五条 违反本条例，盗窃、走私、破坏文物等，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第三十六条 本条例执行中的具体问题，由自治区文化行政管理部门负责解释。
第三十七条 本条例自公布之日起施行。自治区人大常委会1982年8月18日通过颁布的《宁夏回族自治区文物保护管理暂行办法》同时废止。
1989年10月27日
内容摘要：现代社会，税收法定主义原则已逐渐作为一条重要的宪法或税收基本法的原则而被各国所接受或采纳。本文阐述了该原则的具体内容。以该原则为对照，我国现行税收立法存在着税收行政法规、规章比例过大；立法粗疏，兜底条款偏多等不足之处，且税收执法中追溯执行较为普遍。这均与税收法定主义不符。文章针对性地提出了现阶段确立我国税收法定主义的基本构想。
关键词：税收法定主义 税收立法 立法缺陷 立法构想
税收法定主义，作为现代税法理论基本原则之一，为世界各国税法所吸纳。目前，我国税法尚未全面体现这一原则。笔者认为，在我国税收立法及执法中确立这一原则，对完善我国税收法律体系，提高我国税收法律地位，保护纳税人合法权利，都有着重要的现实意义。
一、税收法定主义原则
（一）税收法定主义的历史渊源
税收法定主义原则，亦称税收法律主义原则，是近代资产阶级法治思想和实践在税收领域中的具体体现。其起始于十三世纪的英国。当时，伴随着市民意识的觉醒，英国国王的王权逐渐受到议会权力和个人权利的制约。在1215年著名的《大宪章》中，议会迫使国王同意：“一切盾金及援助金，如不基于朕之王国的一般评议会的决定，则在朕之王国内不许课税。”此即为“无承诺不课税”原则(1)。1689年英国的《权利法案》第４条规定：“凡未经国会准许，借口国王特权，为国王而征收，或为国王使用而征收金钱超出国会准许之时限或方式者，皆当非法。”(2)从而确立了课税的立法权为议会专属。
1764---1765年，美国弗吉尼亚殖民地议会率先做出决议：对人民课税依人民自身所为或他们的代表所为是防止过重课税的唯一保障，唯有人民代表才知道人民能负担何种租税，何种征税方法最易为人民接受。此即为“无代表则无课税”原则(3)。1787年的美国宪法全面贯彻了这一决定，国家租税的赋课征收权作为一项极为重要的权力被赋予联邦国会。
法国于1789年通过的《人权和公民权利宣言》第14条明确宣布：“所有公民都有权亲身或由代表来调查赋税的必要性，自由地表示同意，有权监视其用途及规定税额、税源、征收方式和期间。”(4)以宪法的形式把赋课及征收租税的权力交给了人民及其代表。
现代社会，税收法定主义原则已逐渐作为一条重要的宪法或税收基本法的原则而被各国所接受或采纳。如日本宪法规定：“课征新税或变更现行的税收，必须依法律或依法律确定的条件。”(5)比利时宪法规定：“一切租税都依照法律征收，除法律明确规定的情况外，不得向公民征收国税、省税和市人镇税以外的一切杂税。”(6)
作为现代各国税法中最为重要的一条基本原则，税收法定主义的基本含义可概括为：税收的构成要素只能由法律确定；征纳双方的权利义务只能由法律明定；没有法律依据，国家不能征税，国民也不得被要求缴纳税款。该原则摄含两方面要义：一是对政府征税权的制约。税收乃国家存在的经济基础。国家要履行必要的公共职能，为公民提供所需要的公共产品和服务，就必须采取一定的形式集中资源，课税即为主要形式。缴税便是公民获得公共产品和服务所付出的代价。但是，国家这种强制性权利如果不受有效控制，就可能侵害公民的合法权利。从历史上看，国家征税权的范围和界限是国家权力与公民权利相互关系中冲突最激烈、矛盾最突出的领域之一，而税收法定主义则是现代法治国家处理这种矛盾冲突的基本框架；二是税收法定主义还在于给公民的经济生活和法律行为提供确定性和可预测性。现代社会，税收已渗透到社会生活的各个方面。公民绝大多数经济行为都不得不将税收作为一条重要的指标纳入自己决策的参考因素。因而，预先知晓在什么样的情况下将会有什么样的纳税义务，对公民的生活具有重要效能。而税收法定主义恰好能满足公民这一愿望，使之能在遵从税法规范的前提下凭个人理性和智慧去追求正当利益。
（二）税收法定主义原则的基本内容
关于税收法定主义内容，学者的理解大同小异。根据其起源及含义，归纳起来，主要有以下四个方面：
1、课税要素法定 其实质上所要解决的是税收立法权的归属问题。“实体法和程序法，就像法制的两个轮子，二者不可偏废。”(7)故课税的实体要素和程序要素都必须由民意代表机关制定，即由法律明确加以规定。没有法律的规定，政府无权向人民征税。引申而言，凡涉及人民财产权的一切课税要素，都必须由法律作出规定，而不得授权行政机关决定，是为法律保留；法律的效力高于行政立法的效力。行政机关违反法律所作出的一切征税决定无效，税务机关和执法机关不得执行，是为法律优先。
2、课税要素明定 凡构成课税要素的规定及征收程序的规定，都应当尽量地明确，避免出现歧义，以此保证税法能被准确地理解和执行。其要义在于防止税法中出现过于一般或过于含混模糊的概念和条款，减少因税法解释被滥用而发生侵害纳税人权益的可能性。同时也可以对行政机关的自由裁量权给予有效限制，防止行政自由裁量权被滥用而产生的不良后果。按照课税要素法定的要求，税收立法权和税收执法权都是一种法定权力。而行政自由裁量权则是一种“自由”的权力，稍有不慎，就会滋生滥用行政自由裁量权的现象。而滥用行政自由裁量权所造成的危害，绝不亚于行政违法导致的后果。因此，在税收立法中，应尽可能地使所使用的概念和所制定的条款意义明确，表达准确，并不得设置允许行政机关自由裁量的条款。
3、征纳双方权利义务法定 系指当课税要素得以完全满足时，税务机关就必须按照税法规定的标准和程序依法征税，纳税人亦必须依照税法规定的标准和方式缴纳税款。根据这一要求，没有法律依据，税务机关没有减免税的自由，更没有不征税的自由。它无权选择纳税人，更不得与纳税人达成任何变更课税要素或征税程序的协定。如此，则构成违法；纳税人如果不按照税法规定的标准和方式缴纳税款，则构成违反税法的事实，将依法承担由此而产生的法律责任。
4、禁止溯及既往和类推适用 法律制度一般是适用将来的，溯及既往与现代法治社会公认的基本准则---法无明文不处罚不符。就税法而言，溯及既往的条款将破坏税收法定主义内在机能的实现，因而不为税收法定主义所容纳。但溯及适用对纳税人有利的应该除外。如《俄罗斯税法典》规定：“任何税法的修改，不得溯及执行，对纳税人有利的应该除外。”(8)禁止类推乃模拟刑法罪名法定原则。一般而言，税法条款是刻板的、教条的，而社会生活是复杂的、鲜活的。任何法律，都难以涵盖其所要规范的全部社会生活，且其所要调整的社会关系又是在不断地变化之中。故在实践中，禁止类推适用将可能削弱税收负担公平的效果。但更重要的是，若不禁止类推适用，可能导致税务机关超越税法规定的课税界限。且类推适用仅仅是形式上的法律适用，而实质上却为其行使无此权限的立法权，因而是与税收法定主义相悖的。
二、我国目前税收立法中存在的问题
前文述及，税收法定主义原则，是在资产阶级反对封建专制，建立民主国家过程中逐步确立的。该原则的理论渊源，乃资产阶级启蒙思想家所创立的社会契约论和天赋人权论学说。该学说反对君权神授而力主天赋人权。人人生而平等，没有任何人必须服从他人的权威。人们在自然状态下是完全自由的，每一个人都有权决定自己的行为及行为方式。但是，自然状态也有其缺陷，主要表现在人们所享有的自由没有保障。因此，人们便相互缔结契约，个人都把自己的部分权利让渡给社会公共机关，于是便建立了国家和政府。个人让渡给政府的部分财产权利即是赋税。社会契约论和天赋人权论主张国家的主权属于人民，而且永远属于人民，人民的意志是国家一切行为的根源。
中华人民共和国的一切权力属于人民，国家的主权及其派生的税权当然也属于人民。这与税收法定主义的理论基础---社会契约论和天赋人权论主张“国家主权在民”是一致的。尽管我国是社会主义国家，根本性质与资产阶级国家有所不同，但关于税收的地位和性质的原理是相通的。故在我国税收立法及执法中确立税收法定主义也就显得顺理成章了。“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”(9)人民代表大会集中人民的意志，对人民负责，受人民监督，以制定法律的形式代表人民行使税权。由于我国是单一制国家，作为国家主权派生的税权，也由国家最高权力机关统一行使。2003年3月15日九届全国人大三次会议通过的《立法法》第8条第8项规定，财政、税收的基本制度，只能由全国人大及其常委会以法律的形式制定。
但是，对照税收法定主义原则，我国现行税收立法存在的问题显得尤为突出。集中体现在以下几个方面：
（一）税收立法寥寥，行政规章和其他规范性文件充斥
我国现行税收法律规范，由立法机关制定的只有寥寥几部，绝大多数为行政机关制定。这与税收法定主义所强调的税收法律应由民意代表机关制定不符。自1980年至今，作为税收基本法律由全国人大制定的只有两部。一是1980年9月10日由五届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国个人所得税法》，后分别于1993年10月31日和1999年8月30日由八届全国人大常委会和九届全国人大常委会作了修改；另一部是1991年4月9日七届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》。作为一般法律由全国人大常委会制定的税收法律只有一部，即1992年9月4日由七届全国人大常委会第二十七次会议通过的《中华人民共和国税收征收管理法》，随后于1995年和2001年分别作了修改。而与此同时，国务院制定的税收行政法规和税收规范性文件约30多件，决定了17个税种的开征和6个税种的停征。财政部、国家税务总局制定的涉税部门规章约120余件，其他规范性涉税文件1100余件。另外，省以及省以下税务机关制定的有关涉税规范性文件更是多如牛毛(10)。由此可见，国家行政机关几乎包揽了税收立法权。这一现象的产生，导源于1984年全国人大的授权决定。1984年9月18日全国人大常委会通过《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》:“决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验，加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布试行的以上税收条例，不适用中外合资经营企业和外国企业。”不难看出，这是一份无期限的空白授权书，结果，因这一纸授权书，造成了行政立法逐渐蚕食立法机关立法权的局面，且造成以下弊端：
1、导致我国现行税收法律规范的法律级次总体较低,影响税法的效力。法律必须具有权威性，才能得到切实的遵守和执行。按照我国宪法规定，全国人大及其常委会具有崇高的地位，行政机关、司法机关及军事机关都由其产生，对其负责，受其监督(11)。由全国人大及其常委会立法，可以从立法主体上保证法律的权威性，有利于发挥国家强制力对税法实施的保障作用。只有最高国家权力机关才有领导、指挥、监督国家强制力的职权，有利于统摄国家行政机关、司法机关和其他国家机关相互协调配合，共同负责实施税法。如果主要以行政机关作为立法主体，在上述诸方面必将大打折扣。
2、行政机关立法随意性大，稳定性差。由于行政机关立法程序比较简单，加之我国封建文化底蕴浓厚，这种文化底蕴将自觉或不自觉地影响人们的行为及思维方式。在这种情况下，极易产生长官意识而导致随意立法，从而使所立之法稳定性差，且很难博得社会的认同，增加了执法的难度和成本。特别是财政部和国家税务总局的立法，集税收立法、税收执法和税金的使用者为一体，这就决定了其关注更多的只能是自身职能的需要和税收法律规范的秩序价值。
（二）现行税法规范兜底条款偏多，立法粗疏
我国现行税法特别是实体法存在兜底条款偏多、表述不清及概念模糊等现象，而兜底条款又均授权行政机关解释确定，这不仅不符合税收法定主义关于课税要素应由法律明定之规定，也不利于税法的贯彻执行。例如，随着我国经济的发展和公民生活水平的提高，个人所得税在整个税收收入中所占的比重在逐年扩大。该税种已成为现阶段我国纳税人最多的税种，同时也是征管难度最大、税款流失最为普遍的税种之一。究其原因，与作为规范该税种的主要法律依据《中华人民共和国个人所得税法》立法粗疏不无关系。该法仅区区14条、1500余字。其中构成税法主要要素的课税对象(12)、免税对象(13)、法定减征情形(14)都规定了兜底条款，并明文规定由行政机关解释确定，并且对直接影响税负的扣除标准(15)及程序要素中的征缴方式(16)均规定由行政机关明确。据笔者粗略统计，仅1994年1月至1998年10月，财政部、国家税务总局及安徽省地税局制定的关于个人所得税方面的规范性文件达158件，约16万余字。“落一叶而知秋”。由此可见我国现行税收实体法规范之粗疏。这一现象的存在，造成了我国现行税收实体法规范不解释几乎无法据之执行的局面。于是，实践中作为税务机关直接执行依据乃财政部和各级税务机关制定发布的各种规范性文件。同时，又因我国现行税收实体法律规范中存在着层层授权的现象，又导致各地执行内容差异性较大，直接破坏税法的统一性和严肃性。
（三）税务机关兼有税收立法权和税法解释权，致使追溯执行普遍存在
自1994年始，我国实行分税制财政管理体制。从横的方面看，税务机构自省级以下（含省级）分设为国家税务局系统和地方税务局系统。国家税务局系统实行垂直管理，地方税务局系统则实行省以下垂直管理。从纵的方面看，我国税务机构设置与现行行政管理体制基本一致，即国家税务总局、省级税务局、市级税务局、（市）县区级税务局和税务所。税收法律规范的主要执行机构乃县级及县级以下税务机关。由于国务院在实行分税制时强调：“中央税、共享税收以及地方税的立法权都要集中在中央，以保持中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。”(17)加上当时推行新税制时相当仓促，致使新税制操作性不强，以至于不得不由国家税务总局或国家税务总局联合财政部发文对新税制进行大量补充。时至今日，这种现象依然存在，形成了中国特色的“补丁税法”。由于我国税务机构设置达五级之多，故最高税务机关制定的涉税规章和涉税规范性文件到达主要执行机关---（市）县区级税务局及其以下税务所时，短则1月有余，长则达1年之久。这就在客观上决定了目前我国税收执法中普遍存在着追溯执行的可能。从表面上看，这似乎与税收立法无关，实质上却恰恰是由于我国最高税务行政机关拥有税收立法权这一与税收法定主义不符之现象所致；另一种追溯执行则是由最高税收行政主管部门所制定的涉税规定本身所致。如财政部、国家税务总局于2000年7月18日发布的《关于对青少年活动场所、电子游戏厅有关所得税和营业税政策问题的通知》（财税字[2000]021号）第二条规定：对电子游戏厅一律按20%最高法定税率征收营业税，第四条则规定一律调高50%的个人所得税定额。但文件最后却强调上述规定自2000年7月1日起执行。这种追溯执行显然加重了纳税人负担，于纳税人无利，不符合税收法定主义关于追溯执行须对纳税人有利之要求，因而与税收法定主义相违背。
三、确定我国税收法定主义的基本构想
实行社会主义市场经济和建设民主法治国家已成为我国的发展目标，加之公民维权意识的觉醒和对民主法治的向往，确立我国的税收法定主义乃大势所趋。1999年青岛市路小军涉税诉讼案中，其律师张涛对国家税务总局的批复是否具有法律效力表示置疑。他认为：（1）原告路小军所得3万元系被侵权而获得的“赔偿金”，而我国现行税法中没有赔偿金应纳税的规定。（2）国家税务总局对路小军适用税法之个案批复无效。理由是：《中华人民共和国个人所得税法》第二条第（十一）项规定：“其他所得是否纳税，由国务院财政部门确定。”国家税务总局的批复属越权行为(18)。无独有偶，2003年大连海事大学法学院杜力夫教授对国家税务总局制定的《企业所得税税前扣除办法》的合法性表示怀疑,并明确宣布将为纳税人维权免费提供法律服务。他认为：《办法》中规定企业广告费用支出不得高于同期营业收入2%同样属于越权行政，越权当然无效。因为这一比例的确定应属企业财务制度调整范围，而该方面主管乃财政部而非国家税务总局。并同时指出，国家税务总局自行制定直接加重纳税人负担的涉税政策又指令所属下级税务机关执行，与现代法治理念相差甚远(19)。以上表明，改变目前我国税收立法现状已迫在眉睫。笔者认为，确立我国的税收法定主义，现阶段可从以下几个方面着手：
（一）制定《税收基本法》，确立我国的税收法定主义
我国宪法仅在第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这种规定没有、至少没有全面体现税收法定主义原则。因为税收法定主义最早是于1989年作为西方国家税法的四大基本原则之一由谢怀?蜓芯吭苯樯艿轿夜?吹模??中邢芊ㄔ?982年制定时当然无从体现尚未有所认识的税收法定主义(20)。因此，制定《税收基本法》，对税收、税法中一些基本问题作出规定，并对我国税收法定主义作出明确表述，准确划分税收立法及执法权限，对税收法律规范的效力及立、改、废程序等作出详细规定，使其成为我国税收法律规范的母法。对上能够与宪法相衔接，对下能够统领和指导其他的税收法律规范。鉴于该法在整个税收法律体系中的地位，应由全国人民代表大会以绝对多数代表赞同方能通过。
（二）立足现状，通过立法程序将现行较为成熟的实体性税收行政法规上升到法律层次
各种实体性税收法律规范直接规定纳税人纳税义务的多寡而与纳税人自己及国家利益休戚相关，理应为税收基本法律。根据《立法法》第8条第8项之规定，只能由全国人大及其常委会以法律的形式制定。故应依法将国务院制定的各种税收实体性法律规范，依立法程序使之上升为法律，提升税法级次。国务院及财政部、地方各级人民政府只能根据税法制定实施细则。鉴于这些执行性细则、规章有解释税法的功能，为防止其背离甚至任意歪曲税法原意，必须根据《立法法》和《税收基本法》的有关规定对细则、规章进行限制，使税法不因“二次立法”而面目全非。此外，考虑到目前我国尚处在改革阶段，经济生活复杂多变及税收法律规范技术性较强等特点，有必要允许授权立法的存在，但每次授权都要向社会公开授权理由，且授权仅限于个别事项，做到授权内容明晰，语言精确，期限明确。同时建立对被授权机关的立法监督机制。首先，对其所拟草案由授权机关进行初审，及时纠正其偏误。其次，规定被授权机关所拟草案须经授权机关批准方可生效。最后，明确规定取消授权的各种情形。
（三）提高立法技术，力求条款缜密
１、提高立法透明度 首先，在各级税务机关增设纳税人服务处，长年受理纳税人有关涉税情况反映，包括对税收立法的倡仪、立法目的的确定及对现行税收法律规范的看法及观点等。然后由各级税务机关定期汇总至立法机关，作为立法机关制定立法规划的依据之一。其次，由立法机关采取特定的方式和渠道，广泛公布有关税收立法信息，使立法过程直面社会。对于在什么环节征税、征多少税以及减免税等重大问题上，都应充分征求广大公民意见，确保民众对立法事项的了解和立法过程的参与，包括纳税人可经法定程序对税法议案提出质询。最后，应在大众媒体上刊播税法草案，提请纳税人在特定的时间内采取特定方式表达其对草案的修正意见，并定期公布受理情况及拟处理办法，以确保广大公民参与立法的积极性。
宁夏回族自治区文物保护条例
宁夏回族自治区文物保护条例
宁夏回族自治区人大常委会
（1989年10月27日宁夏回族自治区第六届人民代表大会常务委员会第九次会议通过）
目 录
第一章 总 则
第二章 文物管理机构和经费
第三章 文物保护单位
第四章 考古发掘
第五章 馆藏和流散文物
第六章 文物的拓印、复制、拍摄、测绘
第七章 奖励与惩罚
第八章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了加强文物保护工作，根据《中华人民共和国文物保护法》和有关法律、法规，结合本自治区实际情况，制定本条例。
第二条 本自治区境内下列文物，受国家保护：
（一）具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑及其附属物、石窟寺、石刻、岩画；
（二）与重大历史事件、革命运动和著名人物有关的，具有重要纪念意义、教育意义和史料价值的建筑物、遗址、纪念物；
（三）重要革命文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿、古旧图书资料等；
（四）反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物、珍贵艺术品、工艺美术品；
（五）历史悠久，具有少数民族特色和研究价值的村寨、民居；
（六）少数民族的重要文献资料、手稿以及宗教古旧经典、用品等。
具有科学价值的古脊椎动物化石、古植物化石、古人类化石、地震遗址、古树、名泉同文物一样受国家保护。
第三条 本自治区境内地下、山洞、水域中遗存的一切文物属于国家所有。
古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。各级人民政府指定保护的古建筑、纪念建筑物、石刻、岩画等，除国家另有规定的以外，属于国家所有。
国家机关、部队、全民所有制企业、事业组织收藏的文物，属于国家所有。
第四条 属于集体和私人所有的古建筑、纪念建筑物、石刻和传世文物，其所有权受国家法律保护。文物的所有者必须遵守国家文物保护法规。
第五条 各级人民政府负责执行和组织实施各项文物保护法规，保护本行政区域内的文物。
一切机关、组织和个人都有保护国家文物的义务。
第二章 文物管理机构和经费
第六条 各级文化行政管理部门主管本行政区域内的文物工作。
县以上各级人民政府要建立、健全文物保护管理委员会，协助人民政府领导本行政区域内的文物保护管理工作，推动有关部门和社会各界贯彻执行文物法律、法规，协调解决文物保护管理工作中的重大问题。文物保护管理委员会由同级人民政府负责人、有关部门负责人和专家、学者组
成，其日常办事机构是同级文化行政管理部门。
第七条 地、市和文物较多的县（市、区）可设立文物保护管理机构，负责本行政区域内文物保护管理的各项具体工作；未设文物保护管理机构的县（市、区），须确定专人负责文物保护管理。
各级文物保护单位分别由县以上人民政府区别情况设置专门机构或专人负责管理。
第八条 文物的保护管理（包括调查发掘、征集收购、保养维修、陈列宣传等）经费，分别由各级人民政府列入财政预算。
文物保护管理经费必须专款专用。文物机构的预算外收入用于弥补发展文物事业经费的不足，不准挪作他用。
第三章 文物保护单位
第九条 根据革命遗址、纪念建筑物、古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、岩画等文物的历史、艺术、科学价值，分别确定为不同级别的文物保护单位。
各级文物保护单位均由各该级文化行政管理部门报请同级人民政府核定公布，并报上级人民政府备案。
尚未公布为文物保护单位的文物古迹、革命遗址和纪念建筑物，由县级人民政府作出标记，予以保护，任何单位或个人不得毁坏。
第十条 对各级文物保护单位，均须划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案。
全国重点文物保护单位的保护范围，由自治区人民政府划定公布并报国家文化行政管理部门和城乡建设部门备案。
自治区重点文物保护单位的保护范围，由自治区文化行政管理部门、城乡建设部门和土地管理部门会同文物所在市、县（区）人民政府划定公布。
市、县级文物保护单位的保护范围，由市、县（区）人民政府划定公布，报自治区文化行政管理部门备案。
根据文物保护工作的需要，经自治区人民政府批准，还可在文物保护单位保护范围之外划出一定的建设控制地带。
第十一条 文物保护单位的保护范围和建设控制地带，按下列标准划定：
（一）纪念建筑物和古建筑周围，以不少于主体建筑高度的一倍为保护范围，不少于主体建筑高度的二倍为建设控制地带；
（二）历代古长城和古城址城墙墙基两侧十至二十米以内、古城址内外各类遗址周围十至二十米以内为保护范围；
（三）古文化遗址和古墓葬区及其周围二十米以内为保护范围；
（四）全国重点文物保护单位和自治区重点文物保护单位中的古城址城墙墙基两侧及城址内重要遗址周围五米以内为特别保护区；
（五）革命遗址的保护范围，比照纪念建筑物或古文化遗址的保护范围划定。
文物保护单位的保护范围、建设控制地带和特别保护区一经确定，即应树立界桩。
第十二条 在文物保护单位的保护范围内，不得移动、损坏文物保护设施；不得采掘砂石、修坟、挖土、爆破、伐树、开荒；不得存放易燃、易爆物品和其他危险品；不得拆除、改建或迁移原有文物建筑及其附属物；不得进行其他建设工程。因特殊需要必须拆除、改建、迁移原有文物
或添建新设施时，须经原公布的人民政府和上一级文化行政管理部门同意。
在文物保护单位的建设控制地带内修建新建筑和构筑物时，其形式、高度、体量、色调等必须与文物保护单位周围的环境气氛相协调。其设计方案须经上一级文化行政管理部门同意，报上一级城乡建设部门批准。
文物保护单位保护范围核定公布前已有的非文物建筑或构筑物，凡影响文物安全或有碍环境风貌者，均须拆除或改造。
第十三条 文物保护单位进行保养、修缮、迁移或复原时，必须遵守不改变文物原状的原则，其维修方案、设计和施工说明，应报同级人民政府和上一级文化行政管理部门批准。未获批准的重点文物维修项目，财政部门不得拨款；不按批准的维修方案和施工设计施工，上级文化行政管
理部门和城乡建设部门有权勒令停工，财政部门可追回拨款。
第十四条 核定为文物保护单位的属于国家所有的纪念建筑物或古建筑，除可建立博物馆、纪念馆、保管所或辟为参观游览场所外，必须作其他用途的，得由当地文化行政管理部门报原公布的人民政府批准。
经批准使用纪念建筑物或古建筑的单位，必须与当地文化行政管理部门签订使用合同，负责被使用建筑物的安全、保养和维修，并接受文化行政管理部门的监督、检查和指导。
所有权属于集体或私人的纪念建筑物、古建筑被公布为文物保护单位的，如需拆除或改变所有权，应事先征得原公布的人民政府同意。国家为保护文物需要征购时，须按有关规定办理。
第十五条 文物保护单位及其保护范围内，未经原公布的人民政府批准，不得作为宗教活动场所，不得从事宗教活动。
在经批准作为宗教活动场所的文物保护单位内，有关宗教组织和人员要严格执行《中华人民共和国文物保护法》和本条例，烧香焚帛等活动要在指定地点进行，并有专人看管，确保文物安全。
第十六条 各级人民政府制定城乡建设规划时，必须同时制定对本行政区域内文物保护单位的保护措施并纳入规划。
对于历史文化名城及其范围内的重点文物，城乡建设部门要密切与文化行政管理部门配合，做好保护和管理工作。
第四章 考古发掘
第十七条 本自治区境内地下埋藏的文物，任何单位或个人不得擅自挖掘。一切考古调查、发掘工作必须事先征得自治区文化行政管理部门同意，报经国家文化行政管理部门批准，根据批准的文件和颁发的发掘证照同自治区文化行政管理部门签订调查、发掘协议书，并到当地县级土地
管理部门办理临时用地手续后，方可进行。
第十八条 考古发掘工作，必须严格遵守国家有关考古发掘的操作规程进行，不坚持领队制和不按操作规程发掘的，文化行政管理部门有权勒令停工整顿。
一切考古发掘单位均须及时向自治区文化行政管理部门提出发掘情况报告和出土文物登记清册，所有出土文物由自治区文化行政管理部门指定单位收藏保管。考古发掘单位需要留存或带走标本时，须经自治区文化行政管理部门批准。
未经考古发掘单位同意，任何单位和个人不得发表尚未公开发表的考古发掘资料。
第十九条 进行大型基本建设项目时，建设单位应事先会同自治区文化行政管理部门在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行文物调查或勘探工作。发现文物，共同商定处理办法。遇有重要发现，由自治区文化行政管理部门及时报告国家文化行政管理机关。
在进行基本建设工程或其他活动中，任何单位或个人发现文物，必须保护好现场，并立即报告当地文化行政管理部门。如有重大发现，当地文化行政管理部门要及时报自治区文化行政管理部门。已出土的各类文物，一律交由当地文化行政管理部门依照有关规定处理，任何单位和个人不
得损坏、隐匿、私分，严禁哄抢。
第二十条 需要配合建设工程进行的考古发掘工作，由自治区文化行政管理部门组织力量在调查和勘探的基础上提出发掘计划，报国家文化行政管理部门批准，统一安排发掘。确因建设工期紧迫或有自然破坏的危险，对古文化遗址、古墓葬等急需进行抢救的，由自治区文化行政管理部
门组织力量发掘清理，并同时补办批准手续。抢救性发掘的范围，仅限于坍塌暴露或短期内有受破坏危险的部分，不得扩大。
第二十一条 凡因进行基本建设和生产建设需要文物勘探、考古发掘的，所需费用和劳动力由建设单位列入投资计划和劳动计划，或者报上级计划部门解决。
第二十二条 任何外国人或外国团体，未经国家文化行政管理部门报国务院特别许可，不得在本自治区境内进行考古调查和发掘。
外国人或外国团体，参观未对外开放的古文化遗址、古墓葬或考古发掘工地现场，须报请自治区人民政府或国家文化行政管理部门批准。参观考古发掘现场的外国人或外国团体，不得在现场拍照和拣取文物标本。
第五章 馆藏和流散文物
第二十三条 本自治区境内各级文物收藏单位的资格由自治区文化行政管理部门确认。
文物的鉴定工作，由自治区文化行政管理部门组织进行。
全民所有的博物馆、图书馆和其他文物收藏单位必须建立健全严格的文物保护管理制度。文物藏品要区分等级登记造册，建立藏品档案，并报自治区文化行政管理部门和当地公安机关备案。一级文物藏品登记表应报国家文化行政管理部门备案。
文物藏品要有固定的库房，做到防火、防盗、防腐蚀、防损坏。凡不具备收藏一、二级文物藏品条件的单位，其收藏的一、二级文物藏品须交由自治区文化行政管理部门指定的博物馆代为收藏保管。
第二十四条 全民所有的博物馆、图书馆和其他单位的文物藏品，一律禁止出卖和赠送。因展出或科学研究需要调用、借用时，须严格履行报批手续和签订协议。属一、二级文物藏品，须报经自治区文化行政管理部门批准，三级以下文物藏品须经当地文化行政管理部门批准。
第二十五条 文物收藏单位如需进行文物藏品的调拨或交换，一级文物藏品须经国家文化行政管理部门批准，二、三级文物藏品须经自治区文化行政管理部门批准，一般文物藏品须经上一级文化行政管理部门批准。
本自治区所属单位保管的文物藏品到外省、自治区、直辖市展览，须经自治区文化行政管理部门批准，其中一级文物藏品，必须经自治区人民政府批准。
第二十六条 文物的收购、销售由当地工商行政管理部门协助文化行政管理部门统一管理。
除经自治区文化行政管理部门批准、工商行政管理部门核发营业执照的单位外，其他单位与个人不得经营文物购销业务，严禁倒卖牟利。
第二十七条 私人收藏的文物，严禁卖给或赠与外国人。
第二十八条 公安、工商行政管理等部门和司法机关依法没收的文物，要移交给当地文化行政管理部门。
银行、冶炼厂、造纸厂以及废旧物资回收部门收进的文物，按《中华人民共和国文物保护法》第二十六条第一款的规定处理。
第二十九条 文物出国展览，须经自治区人民政府同意，报国家文化行政管理部门批准。
特别重要的文物、易损文物和文物孤品等，未报经国务院批准，禁止出国展出。
文物出口或个人携带、邮寄文物出境，须经自治区文化行政管理部门鉴定，并向海关申报。
第六章 文物的拓印、复制、拍摄、测绘
第三十条 文物的拓印、复制、拍摄按国家文化行政管理部门的有关规定执行，自治区文化行政管理部门可根据实际情况制定具体管理办法。
第三十一条 未经自治区文化行政管理部门批准，任何非文物单位和个人不得测绘本自治区境内的重点文物和古建筑。
第七章 奖励与惩罚
第三十二条 有下列事迹之一的单位或个人，由各级人民政府或文化行政管理部门分别给予适当的精神鼓励或物质奖励：
（一）积极宣传国家有关法律、法规和本条例，认真执行文物政策法令，保护管理文物成绩显著的；
（二）为保护文物与违法犯罪行为作坚决斗争的；
（三）将个人收藏的重要文物、具有重要价值的有关资料捐献给国家的；
（四）发现文物及时上报或上交，使文物得到保护的；
（五）在文物保护科学技术上有重大发明创造或其他重要贡献的；
（六）在文物面临破坏危险的时候，抢救文物有功的；
（七）在文物普查、征集、拣选中发现重要文物，取得显著成绩的；
（八）在文物市场管理工作中做出突出贡献的；
（九）长期从事文物工作成绩显著的。
第三十三条 具有《中华人民共和国文物保护法》第三十条所列行为和下列行为之一的，给予行政处罚：
（一）故意污损文物尚不够刑事处罚的，由文物保护单位给以警告并处以罚款，情节较重者，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理；
（二）擅自拓印、复制、拍摄文物，由文化行政管理部门没收其拓片、复制品和摄制品，并处以罚款，造成文物损坏的，责令赔偿；
（三）擅自在文物保护单位保护范围内和建设控制地带内兴建工程、挖土、修坟、采石、爆破等，由当地文化行政管理部门会同城乡建设部门责令其停工，限期拆除或整修复原，并对施工单位负责人和直接责任者处以罚款；
（四）在文物保护单位的保护范围内和建设控制地带内，堆放垃圾、排放废气、废水或进行其他污染活动的，由当地文化行政管理部门会同城乡建设、环境保护部门处以罚款，并限期治理；
（五）在基本建设或生产建设中，发现文物不及时向当地文化行政管理部门报告并保护现场，使文物受到损坏的，由当地文化行政管理部门对责任单位和主要责任者处以罚款；
（六）擅自拆除、改建、迁移和损坏古建筑及其附属物、纪念建筑物、石刻、石窟寺、古墓葬、古文化遗址、岩画等文物及其保护标志、界桩的，由当地文化行政管理部门责令其按损失程度负担修复费，并处以罚款；
（七）违反考古钻探技术规程的，未经批准进行考古发掘的，由当地文化行政管理部门责令停止钻探、发掘，并处以罚款；
（八）文物工作人员玩忽职守，造成文物被盗、被毁、流失，情节轻微的，给予纪律处分或罚款。
本条罚款的具体办法由自治区人民政府规定。
第三十四条 当事人对依据本条例作出的行政处罚决定不服的，其申诉和诉讼程序分别依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定执行。在法定期限内不提起诉讼又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行，或者依
法强制执行。
第三十五条 违反本条例，盗窃、走私、破坏文物等，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第三十六条 本条例执行中的具体问题，由自治区文化行政管理部门负责解释。
第三十七条 本条例自公布之日起施行。自治区人大常委会1982年8月18日通过颁布的《宁夏回族自治区文物保护管理暂行办法》同时废止。
1989年10月27日
